Este trabajo tiene por objeto explicar cómo y por qué la deuda
pública es el principal factor determinante del déficit fiscal
argentino.
En el marco de la nueva crisis de deuda que atraviesa hoy nuestro
país este tema adquiere especial importancia y es también el que explica
las medidas extra-ordinarias que está tomando la actual administración
frente a la emergencia financiera – derivada de la deuda – en materia
monetaria, cambiaria y bancaria.
La presente nota se demoró a la espera de los resultados
presupuestarios del año 2012 pero los mismos no han sido informados
hasta la fecha por el gobierno Kirchner.
La trampa metodológica
Mientras por lógica y por técnica financiero-contable (válida para
cualquier entidad económica) las deudas con vencimiento en el ejercicio
aparecen como parte del Pasivo a ser atendido durante el año, en el
presupuesto operativo del Estado tales vencimientos no figuran
integrando los Gastos Totales sino que se omiten.
Es decir, que esos importes por vencimientos de capital no se
computan como gasto del ejercicio fiscal: sólo se toman en cuenta para
ello los intereses a pagar, que están dentro del Gasto Corriente, pero
no el principal o capital de la deuda.
Ejemplo: este año – 2013 – el resultado previsto del ejercicio es de unos 600 M$[i],
producto de 629.200 M$ de Recursos menos 628.600 M$ de Gastos (totales
en ambos casos). Dentro de los gastos están los Intereses de la Deuda
(55.600 M$ ≡ 11.000 MD)[ii] pero no los 186.100 M$ (≡ 36.500 MD) de vencimientos de Capital.
Este procedimiento genera una poco clara y muy discutible forma de
presentación de la deuda pública en la Ley de Presupuesto anual que vota
el Congreso.
El origen formal de este problema – que se mantiene invariable hasta
la fecha – deriva del importante cambio producido en la metodología
presupuestaria argentina a partir de 1980 (Ministro de Economía Dr. José
Martínez de Hoy y Secretario de Hacienda Dr. Juan Alemann), que
modificó sustancialmente la forma de presentación de los datos
inherentes al endeudamiento público.[iii]
Estos cambios fueron luego formalizados con la Ley 24.156 de
Administración Financiera del Estado (1992) y las modificaciones
consiguientes a la Ley 11.672 de Presupuesto, así como sus normas
complementarias y reglamentarias.
Uno de los primeros artículos de la Ley de Presupuesto – el numero 4 –
refleja siempre parte de esta forma de presentación de los datos, que
es el ABC de todo el desarrollo financiero del ejercicio fiscal del
Estado Central.
Allí siempre se expone el cuadro de Resultado Financiero del
ejercicio, donde residen dos datos-clave del Presupuesto: el monto de
los vencimientos de capital del año (Aplicaciones por concepto de
Amortización de Deuda) y los montos de deuda nueva que se prevé asumir
para cubrir el grueso de esos vencimientos y para tomar deuda adicional
(Fuentes Financieras por Endeudamiento Público).
Para el corriente año – 2013 – está previsto así amortizaciones sobre
vencimientos de deuda por 186.100 M$ (36.500 MD) y toma de nuevo
endeudamiento por 247.700 M$ (48.600 MD), es decir, 61.600 M$ (12.100
MD) más.
Esto significa que la totalidad de los vencimientos de capital que se
producen en el ejercicio van a ser refinanciados con nuevas deudas y
que también se van a tomar obligaciones adicionales.
En el primer caso – refinanciaciones – se trata de operaciones de
Administración de Pasivos, que suponen novación de deuda con el mismo
acreedor o refinanciación vía pagos a un acreedor con fondos tomados de
otro acreedor.
Como regla general el gobierno está pagando a su vencimiento toda la
deuda que cae correspondiente a acreedores privados y organismos
multilaterales de crédito (Banco Mundial, BID y CAF); y lo hace
fundamentalmente con fondos del Estado tomados del propio Sector Público
y con refinanciamiento continuo de préstamos de organismos
internacionales.
Es decir, que se privilegia el pago de la deuda de terceros aumentando la Deuda intra-Estado.
Esto se expresa – como hemos dicho – en el Cuadro de Resultado
Financiero dentro del articulado del Presupuesto y se desagrega en la
cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento (AIF), que figura dentro de las
planillas anexas al mismo.
En el Presupuesto 2012 estaba previsto el vencimiento de deudas por
capital de 40.100 MD y la contracción de nueva deuda por 51.800 MD, con
lo que el stock de deuda aumenta 11.700 MD.
El año anterior – 2011 – se preveía por presupuesto que la deuda
aumentaría unos 9.500 MD, como producto de vencimientos de capital por
27.400 MD y toma de nueva deuda por 36.900; pero el aumento real de la
deuda pública – según datos oficiales – fue al final bastante mayor: de
14.600 MD.
Todavía no se conocen los resultados fiscales del 2012 pero el
presupuesto contemplaba el aumento de los 11.700 MD citados. Y para el
2013 – también según presupuesto – la deuda aumentaría otros 12.100 MD.
En consecuencia, no es cierto que la Argentina se esté
des-endeudando: por el contrario, el ritmo de aumento de la deuda es
superior a los 10.000 MD por año.
Presupuesto versus realidad
El gobierno Kirchner confunde a la opinión pública diciendo que tiene
Superávit Fiscal Primario y soslayando que tiene Resultado Financiero
negativo, es decir, Déficit Fiscal.
El superávit primario es el resultado de las cuentas públicas
producto de restar Ingresos menos Gastos pero sin contar dentro de éstos
últimos los gastos corrientes por el pago de los intereses de la deuda.
Esto es, que el resultado primario es un subtotal o total incompleto de las cuentas fiscales del ejercicio.
Ejemplo: según la Ley de Presupuesto 2013 el Resultado Primario sería
de 56.200 M$, producto de Recursos Totales por 629.200 M$ menos 573.000
M$ de Gastos (628.600 M$ de gastos totales menos 55.600 M$ a pagar por
intereses de la deuda pública)[iv];
mientras que el Resultado Financiero es de sólo 600 M$ (exactamente 587
M$), producto de restar a los ingresos los gastos totales de 628.600
M$.
En el año 2011, bajo este mismo cuadro de exposición de los datos
(que sigue la Metodología Internacional del FMI, lo mismo que en la
forma de mostrar los servicios de la deuda pública) el Resultado
Financiero estaba previsto positivo por unos 1.600 M$ pero en la
práctica resultó deficitario de 30.700 M$.
Para el año pasado (2012) – cuyos datos finales, como hemos advertido
al inicio, todavía no se disponen al momento de redactar el presente
trabajo – se prevé que, contra un resultado financiero también
originalmente positivo, de 1.500 M$, el déficit real sea en cambio entre
55 y 60.000 M$.
Al momento de elevar el Mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso para
el Presupuesto 2013 el gobierno ya había ajustado las expectativas del
ejercicio a un déficit de 34.200 M$, que ahora pudiera ascender casi al
doble de esa cifra.
Las dudas sobre los resultados financieros finales se extienden también a los números del ejercicio 2013, en curso.
En función de estas realidades cabe entonces observar tres cosas:
- Que los desvíos entre Presupuesto y Ejecución son relevantes en materia de rubros de Ingresos y Gastos pero especialmente en materia de Resultados Financieros, que hoy muestran un fuerte déficit fiscal.
- Que tales desvíos son crecientes y lo hacen en mayor proporción cada año, de modo que la brecha contra las estimaciones se va ampliando.
- Que los servicios de la Deuda Pública son factores determinantes en el aumento de estos déficits fiscales y, en consecuencia, a mayor deuda mayor déficit.
Este último punto está avalado por los propios datos presupuestarios
oficiales, que muestran cómo el ritmo de aumento de los servicios de la
deuda es superior al ritmo de aumento del gasto público general.
Ejemplo: para el año 2013 está previsto un aumento general del Gasto
Público del orden del 16 %, pero para el rubro de Intereses de la Deuda –
que están incluidos dentro de ese total – el aumento es del 23.4 %.
El peso de las cifras es lo suficientemente relevante en sí mismo.
En valores absolutos – tomando para conversión el tipo de cambio
previsto en cada ejercicio – el peso de estos servicios es el siguiente:
- Los vencimientos de capital eran 27.400 MD en 2011, pasan a
40.100 MD en 2012 y se proyectan en 36.500 MD para 2013, 42.100 MD para
2014 y 49.100 MD para 2015.
- Los pagos de intereses eran 8.900 MD en 2011, pasan a 10.200 MD
en 2012 y se proyectan en 10.800 MD para 2013, 15.500 MD para 2014 y
18.600 MD para 2015.
El perfil de vencimientos de estos servicios por capital e intereses
de la deuda pública (más del 60 % está en moneda extranjera) presenta
así hoy una peligrosa concentración de vencimientos a corto y mediano
plazo.[v]
Los medios de prensa del establishment insisten en destacar el
incremento del Gasto Público y su incidencia como factor causal de
Inflación y Déficit Fiscal pero omiten decir que la deuda es el
principal motivo de aumento de ese gasto.
El déficit como deuda
El déficit presupuestario se cubre con deuda pública, de modo que al
ocultar o presentar de forma engañosa el verdadero resultado fiscal se
está enmascarando, en realidad, el nivel real de aumento del
endeudamiento del Estado.
La administración Kirchner – como es público y notorio, y como el
mismo gobierno lo proclama – está batiendo récords de pago de servicios
de la deuda aunque, cabe reiterarlo, el stock de la deuda sigue
creciendo y el objetivo de las autoridades sigue siendo volver al
mercado internacional de capitales para tomar más deuda, según la Hoja
de Ruta del ex ministro de economía y hoy vicepresidente Boudou.
Como una suerte de mecanismo de transición – hasta normalizar la
deuda todavía en default con los bonistas que no entraron en el
Megacanje Kirchner-Lavagna de 2005-2010 (holdouts) y arreglar la deuda
con los países del Club de París – el gobierno está utilizando como
fuente de financiamiento la Deuda intra-Estado, esto es, la toma de
fondos que están a cargo del Estado para poder pagar servicios de la
deuda con terceros, entregando a cambio títulos públicos a los
principales entes oficiales, que devienen así sus prestamistas y que
reciben, en la práctica, títulos oficiales como “vales de caja” por el
retiro de ese dinero, aunque los mismos no tienen capacidad demostrada
de devolución o repago.
De este modo, la Tesorería está “empapelando” a las agencias del
propio Estado que asumen el rol de prestamistas institucionales o
estructurales del Fisco.
Con el agravante que la mayor parte de esos fondos de la Deuda
intra-Estado no son propios del Fisco sino son dineros administrados por
el Estado y que tienen otros fines específicos, como el caso de los
fondos previsionales de la ANSES, que es plata de los jubilados y
aportantes, o las reservas internacionales del BCRA, que son las divisas
necesarias para afrontar las necesidades de la Balanza de Pagos.
El uso en gran escala de estos fondos está provocando una grave
distorsión en las Finanzas Públicas como resultado de haber convertido
agencias oficiales en prestamistas del Estado.
Dentro de la larga lista de organismos estatales que se encuentran
hoy en esta condición – AFIP, Lotería, FFRE, FFRH, SRT, INDER, AGP, IAF,
PAMI – hay tres que cubren las necesidades de financiamiento en forma
determinante: el Banco Central (BCRA), la ANSES (a través del FGS-Fondo
de Garantía de Sustentabilidad) y el Banco Nación Argentina (BNA).
a) El BCRA tiene actualmente prestados al Tesoro – al 31.1.2013 –
unos 64.600 MD: 38.900 MD, por títulos públicos en cartera dados a
cambio de la entrega de reservas internacionales para el pago de deuda
externa, y 127.800 M$ (≡ 25.700 MD) por Adelantos Transitorios (AT),
dados para cubrir gasto público en general, que incluye el pago de deuda
pública.
Tanto para comprar las divisas que se usan como reservas – y que
luego se prestan al gobierno – como para girarle los AT, el BCRA imprime
dinero sin respaldo, que termina presionando sobre la inflación.
La mayor parte de estos fondos el BCRA los rescata a continuación o
retrae del mercado colocando títulos de corto y mediano plazo –
Lebac/Nobac – para contraer parcialmente la Base Monetaria; y lo hace
pagando en promedio el 15 % anual de interés.[vi]
De este modo, las reservas del BCRA que se usan para pagar deuda del
gobierno en la práctica se están comprando con deuda. El gobierno paga
así con esos fondos deuda con terceros y le queda debiendo al Banco (vía
Letras Intransferibles a 10 años de plazo, que rinden bajo interés y no
tienen capacidad probada de repago), por lo que el stock de deuda total
no varía aunque sí cambia su composición o estructura.
Pero el BCRA se queda con el aumento de su deuda cuasi-fiscal por letras y notas colocadas en los principales bancos locales.[vii]
De este modo el saldo de la deuda pública del Tesoro no cambia pero crece la del BCRA.
b) El FGS de la ANSES sumaba al 30.9.2012 – última información
disponible – 227.500 M$, de los que un 62 % está prestado al Estado.
Se trata de obligaciones sin demostrada capacidad de repago por parte
del Tesoro y que se restan a los fondos prestables para proyectos
productivos por parte de la ANSES y/o para destinos más rentables del
Sistema Previsional.
La administración Kirchner privilegia así el uso de los fondos
jubilatorios para el sostenimiento de la deuda pública mientras dilata
las actualizaciones de la población pasiva y difiere sistemáticamente el
cumplimiento de las sentencias por juicios contra la ANSES.
c) El BNA, según cifras de Balance a Octubre 2012 – última
información disponible – tiene prestado al Estado unos 86.600 M$: 56.600
M$ por títulos y 30.000 M$ por créditos al Sector Público no Financiero
(Tesorería y/o Entes Oficiales).
Es aproximadamente el 60 % de su cartera de créditos, que totaliza
unos 142.400 M$: 85.800 M$ del total de préstamos del banco – dentro de
los que están los 30.000 M$ al sector público – más los 56.600 M$ de
títulos.
Esta altísima proporción de dinero del BNA prestado al Estado
desvirtúa en gran medida la finalidad del banco, cuya Carta Orgánica fue
modificada para privilegiar el crédito productivo a PYMEs.
Hasta aquí el panorama financiero primario de cómo se cubre el
déficit fiscal provocado por el desequilibrio de la deuda pública a
través de la Deuda intra-Estado.[viii]
Conclusión
El Estado tiene tres fuentes básicas de financiamiento: 1. La
recaudación tributaria, 2. La emisión monetaria y 3. La deuda pública.
Esta última conlleva el costo financiero de la amortización del capital más el pago de los intereses.
Cuando los niveles de endeudamiento fiscal llevan a cifras impagables
la deuda nacional, como en el caso del Estado Argentino, se da la
paradoja que las fuentes 1 y 2 – Recaudación y Emisión – tienen que ser
aumentadas para poder sufragar los costos de la fuente 3, que es la
Deuda.
