El propósito de este trabajo es trazar un cuadro de situación del
endeudamiento público argentino a nivel nacional, es decir, un panorama
abarcativo de los distintos rubros de deuda que existen y potencian – en
forma directa e indirecta – el sistema generalizado de deuda perpetua
hoy vigente.
Dada la falta y/o desactualización de las informaciones oficiales en
esta materia gran parte de los datos que se muestran aquí son
forzosamente incompletos pero ello no quita validez al enfoque de base.
Para dar una idea de la orfandad de noticias que hay en este campo
baste decir que a los fines de computar el stock de deuda pública (que,
por otra parte, no se exhibe en valores absolutos sino a través de un
engañoso índice Deuda/PBI) las autoridades muestran sólo el ítem a) de
la larga lista de componentes reales de endeudamiento que se expone a
continuación.
a) DEUDA DEL ESTADO CENTRAL.
La deuda pública informada por el Ministerio de Economía (MECON) es de unos 194.000 MD[i]: 182.700 por deuda performing o regularizada[ii] y 11.200 por deuda en manos de bonistas que no entraron en el Megacanje 2005 (holdouts).[iii]
Este dato corresponde a la última información oficial disponible, que es al 30.6.2012, esto es, de hace 10 meses atrás.
Las previsiones presupuestarias de aumento de deuda para el 2012 eran
de 11.700 MD – diferencia entre 40.100 de Amortizaciones de Deuda y
toma de nuevo Endeudamiento Público por 51.800 – a lo que habría que
sumarle ahora deuda adicional para cubrir el déficit fiscal del año
pasado, que fue de 55.600 M$ (≡ 11.300 MD).[iv]
b) DEUDA NO REGISTRADA.
El gobierno no computa dentro del stock y proyecciones de deuda de
los 194.000 MD citados tres rubros que son de incidencia cierta: la
capitalización de intereses de algunos bonos (anatocismo), el ajuste por
inflación de la base de capital de los bonos en pesos ajustados por
Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) – que replica el
Índice de Precios al Consumidor (IPC) – y los pagos por Valores ligados
al Producto (VLPBI).
- Por anatocismo la administración Kirchner ha venido
capitalizando unos 10.000 MD durante el decenio 2005-2014. Quedarían
unos 1.300 MD/año para el corriente ejercicio y probablemente otro tanto
para el que viene.
- La deuda en pesos ajustada por CER equivale a unos 36.500 MD
que, indexados por la Inflación Oficial del INDEC, que es del orden del
10 % – 10.8 para el 2012 – implica un aumento promedio de casi 4.000 MD
por año.[v]
- Los cupones PBI (VLPBI) son obligaciones adicionales de pago
que se disparan cuando el índice de crecimiento es superior a un 3 %
anual. El mecanismo de cálculo es acumulativo partiendo del 2005 como
año base y nuestro país habría pagado ya una cifra cercana a los 15.000
MD, sobre un total de casi 40.000.[vi]
Estos tres conceptos de deuda no provienen de herencia de
administraciones anteriores sino que son producto del Megacanje 2005,
suscripto por la administración Kirchner.
c) PERFIL DE VENCIMIENTOS.
La vida media de la deuda pública – siempre según datos del MECON al 30.6.2012 – es de 10.2 años.
Esto daría un promedio de unos 18.000 MD anuales (182.700/10.2) pero el verdadero cuadro de vencimientos es mucho más grave:
- Por un lado, las cifras de la Oficina Nacional de Crédito Público
(ONCP) de la Secretará de Finanzas (SF) del MECON no coinciden con las
consignadas en el Presupuesto aprobado por el Congreso, que son muy
superiores a esos números también oficiales.
- Por otro lado, el cuadro real de los servicios de deuda (por
Capital e Intereses y Cupones PBI) presenta una fuerte concentración de
vencimientos en los próximos años.
La inconsistencia de importes entre la ONCP y el Presupuesto 2013 es
relevante: según los datos de la página web del MECON los vencimientos
por Capital e Intereses de los ejercicios 2013 al 2015 inclusive son
respectivamente de 17.200/6.000 MD para 2013, 10.800/5.700 MD para 2014 y
11.000/5.200 MD para 2015; mientras que los números consignados en el
Mensaje de Presupuesto para los mismos años son de 36.500/10.800 MD
(2013), 42.100/15.500 MD (2014) y 49.100/18.600 MD (2015).
En el caso de los intereses, una parte de las diferencias se explica
por la omisión de los VLPBI, aunque no cubrirían la totalidad de las
mismas.
En cuanto a la explicación de los desvíos por capital algunos números
son notables: por ejemplo, para los ejercicios 2013-2015 el Presupuesto
prevé Cancelación de Adelantos Transitorios del BCRA (que viven siendo
continuamente refinanciados) por el equivalente a 17.200, 20.400 y
24.400 MD mientras que la ONCP consigna para los mismos períodos 6.200
MD en 2013 y cero para 2014 y 2015.
Otros ítems de acreedores también presentan diferencias
significativas, como el caso de Títulos Públicos, Organismos
Internacionales y varios sin identificación cruzada.
Cabe recordar, por último, que no existen pagos netos de Capital: la
totalidad de vencimientos por este concepto se cubre con emisión de
nueva deuda (en su mayoría, Deuda Intra-Estado que no tiene capacidad de
pago demostrada).[vii]
Los Intereses sí se pagan, como parte del Gasto Público Corriente,
aunque aquí no figuran los VLPBI, que se consideran Deuda Contingente
(lo que no es cierto porque las obligaciones son en firme y lo
contingente es la fecha de efectivización de los pagos).
d) INTERESES A PAGAR.
Cuando se habla de Deuda Pública normalmente siempre se menciona la
deuda por capital – los casi 200.000 MD citados en el punto a) – pero se
omite considerar el peso de los intereses a pagar por dicha deuda que,
según los números oficiales sería de 72.300 MD hasta el año 2045 (en que
se produciría el fin de los vencimientos hoy registrados).[viii]
El pago de Intereses de la deuda pública en el corriente año 2013 está presupuestado en 10.800 MD.
Esto significa que, en promedio, al Estado Central le caen unos 30 MD por día: 1.2 MD por hora.
Como se consignó en el punto anterior, las proyecciones de servicios
de intereses son fuertemente crecientes en el trienio 2013-2015.
e) DEUDA PÚBLICA INDIRECTA.
La Deuda Pública Directa es la que corresponde al Estado Central y la
Deuda Indirecta es la que corresponde a Empresas del Estado, Organismos
Nacionales y Fondos Fiduciarios, que en su conjunto forman parte
integrante de las obligaciones fiscales porque el Poder Ejecutivo
Nacional es el responsable de pago de última instancia de las mismas.
El gobierno no informa cuánto es el monto de esta deuda pública
indirecta ni se tiene idea de ello porque se trata de una información
insondable.
Los avales autorizados del Estado Nacional – por 26.800 MD en 2012 y
por 33.600 MD en 2013 – pueden dar una pista primaria pero sin saber en
qué proporción tales avales han sido efectivamente instrumentados y de
cuántos pueda haberse hecho ya cargo el Fisco.
Es evidente que las Empresas y Organismos Públicos – como en el caso
de represas, rutas, central nuclear y otros proyectos – están
requiriendo créditos (internos y externos) con avales del Tesoro pero no
se dispone de cifras directas y acumuladas.
El caso de YPF es paradigmático al respecto: la empresa ha pasado
bajo control directo del Estado a raíz de la expropiación de la mayoría
accionaria de Repsol y con ello el Estado Central carga ahora con una
triple responsabilidad financiera, que antes no tenía, por valor de más
de 50.000 MD: 1. El Pasivo por la deuda heredada de la empresa, que
suma unos 9.000 MD[ix],
2. El financiamiento de los costos de exploración, que suman 37.200 MD
en el quinquenio 2003-2007, y 3. Las indemnizaciones eventuales
reclamadas por Repsol ante el CIADI, que son por 10.500 MD.
f) BANCO CENTRAL (BCRA).
El endeudamiento del Tesoro con el BCRA y la deuda cuasi-fiscal o propia del banco muestran un cuadro de situación muy grave:
- Al 31.3.2013 el gobierno le debe al BCRA unos 64.000 MD por dos
grandes conceptos: 1) 39.100 MD en divisas, correspondientes a los
préstamos de reservas para pago de deuda externa contra entrega de
Letras intransferibles a 10 años de plazo, y 2) 127.700 M$ (≡ 24.900,
casi 25.000 MD) por Adelantos Transitorios.
- El gobierno no tiene capacidad de repago demostrada para poder devolver en tiempo y forma estos fondos prestados.
- Tampoco tiene Reservas Netas suficientes para atender los
vencimientos de la Deuda Externa: si al stock de reservas de 40.500 MD
(a esa fecha, porque hoy son inferiores a los 40.000 MD) se le restan
los 7.600 MD por encajes en moneda extranjera depositados en el BCRA y
préstamos de otros bancos centrales, por unos 4.000 MD más, esto da un
subtotal de unos 29.000 MD. Pero si a ello se le restan además las
deudas propias del banco por Lebac/Nobac – 109.700 M$, equivalentes a
21.200 MD[x]
– el saldo de Reservas Netas quedaría reducido a 7.700 MD. Y todo esto,
en función que las Reservas Internacionales ya no son respaldo de la
Base Monetaria (que al 31.3.2013 equivalía a 59.000, casi 60.000 MD).
- El BCRA compra reservas con deuda – Lebac/Nobac – por las que
paga intereses del orden del 15 % anual, a través de colocaciones que
renueva permanentemente todas las semanas.
De hecho, el BCRA ha transformado así su Política de Acumulación de
Reservas en una Política de Reposición de Reservas, que compra divisas
con deuda – vía letras y notas – para prestarle al Tesoro para que éste,
a su vez, pague deuda externa con Acreedores Privados y Organismos
Financieros Internacionales.
Considerando el reducido nivel de reservas netas, la baja calidad de
los activos por títulos públicos en cartera y la elevada proporción de
su deuda cuasi-fiscal por Lebac/Nobac la situación patrimonial y
financiera del BCRA – desde el punto de vista técnico – se encuentra muy
gravemente comprometida.
g) FGS DEL ANSES.
El Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del Sistema Previsional
– que está a cargo de la ANSES – no es dinero del Estado sino dinero
administrado por el Estado.
Al 30.9.2012 el 60 % de dicho fondo – que totalizaba entonces 227.200
M$ – está prestado al Estado para sostener el sistema de la Deuda
Pública.
El gobierno va licuando en gran medida el valor de esta deuda porque
se encuentra pactada a tasas de interés negativas (tasas nominales
inferiores a la inflación real) y porque una gran parte de la misma está
constituida por deudas en pesos que se ajustan por CER (un CER que
replica un índice oficial de precios minoristas justificadamente
imputado de expresar menos de la mitad de la inflación real).
Mientras privilegia la adscripción de la ANSES al pago de la deuda
pública, el organismo demora paralelamente las actualizaciones legales
de jubilados y pensionados así como el pago de los juicios perdidos en
los reclamos de ajuste contra el Estado.
Estas demoras del gobierno le permiten ganar tiempo a favor del Fisco
por medio de una suerte de parcial “solución biológica”: con el paso
del tiempo los jubilados más viejos – que son los que acumularían más
retroactivos – se van muriendo y la mayor parte de los que no reclaman
(sólo uno de cada 10 hacen juicio contra la ANSES) también.
h) AGENCIAS DEL ESTADO.
El problema de la Deuda intra-Estado (al que ya nos hemos referido en
numerosas oportunidades) incluye, además del problema de
descapitalización del BCRA y el desfinanciamiento de la ANSES, una serie
de virtuales desvíos de fondos de sus destinos específicos por parte de
otros organismos del Sector Público.
Actualmente le prestan al Tesoro la AFIP, el Fondo de Reconstrucción
Empresaria (FFRE), Lotería Nacional y Casinos, el PAMI, etc.
Es también muy importante el aporte en este sentido del Banco Nación
(BNA), que tendría prestado al gobierno un 40 % de su cartera de
créditos.
En total, hoy más de la mitad de la deuda pública oficial del Estado Central corresponde a Deuda intra-Estado.
Como esta deuda no tiene capacidad demostrada de pago, en los hechos
configura una forma de sostenimiento institucional del sistema de la
deuda pública a costa de otros gastos fiscales destinados a cubrir las
necesidades del pueblo y del desarrollo argentino.
i) PROVINCIAS Y MUNICIPIOS.
Según la última información oficial disponible del MECON – que data
de un año atrás, al 31.3.2012 – el stock de deuda consolidada de las
provincias era entonces de 127.300 M$ (≡ 26.000 MD), sin contar Deuda
Flotante ni Contingente.
Más de la mitad de esta deuda está contraída con el Estado Nacional,
que abona los servicios de capital e intereses y luego se los descuenta a
las provincias de la coparticipación federal de impuestos.
La cifra del total de deudas provinciales está sentiblemente
desactualizada y su composición se encuentra en varias jurisdicciones en
proceso de franco crecimiento no sólo por deuda interna sino también
por deuda externa (caso de Buenos Aires, Córdoba, Chaco, Mendoza,
Tucumán y otras).
Las nuevas deudas se colocan en pesos, en moneda extranjera y en
pesos indexados por tipo de cambio (dólar linked) y pagan una tasa de
interés del orden del 10 % anual o más.
Como un caso de referencia indicativo del ritmo de aumento de las
deudas provinciales puede citarse la provincia de Buenos Aires – que
concentra un 50 % de la deuda pública del conjunto de las jurisdicciones
– que figuraba con un stock de deuda de 60.600 M$ al 31.3.2012 y había
pasado a 66.400 M$ según sus cifras oficiales al 30.9 del mismo año, sin
que se computara todavía el fuerte déficit fiscal al fin del ejercicio.
Para la deuda de los municipios del país no existen datos oficiales –
ni del MECON ni de la Federación Argentina de Municipios (FAM) ni de
ninguna otra entidad – por lo que no se tiene idea del monto
j) AVALES DE LA TESORERÍA.
A los avales del Estado ya nos hemos referido en el punto e), sobre
Deuda Pública Indirecta pero los volvemos a destacar aquí por la
importancia de la condición de garante de última instancia de toda la
deuda pública por parte del Estado.
No se trata de un tema menor, ya que todos estos pasivos contingentes
pueden devenir en cualquier momento obligaciones en firme a cargo de la
Tesorería si los entes públicos que han contraído y/o siguen
contrayendo estas deudas no tienen – lo mismo que el Estado Central – la
debida capacidad de repago demostrada.
Complementando lo dicho en el citado punto e), la experiencia
argentina – desde la época del Proceso Militar hasta nuestros días –
exhibe toda una larga serie de deudas que terminaron traspasadas al
Fisco.
La falta de informaciones oficiales sobre el monto de la Deuda
Pública Indirecta es uno de los problemas de fondo del endeudamiento
público argentino.[xi]
k) JUICIOS CONTRA EL ESTADO.
Este último es uno de los acápites más problemático dentro del
endeudamiento nacional argentino ya que involucra fondos
extraordinariamente elevados y de respuesta financiera imposible por
parte del Estado.
Dentro de la lista de acciones judiciales – tanto las demandas
iniciadas como las que tienen sentencia en firme – los rubros más graves
son los siguientes:
- Los juicios por los bonos en default que se sustancian en el
exterior por reclamos de los tenedores de bonos que no entraron en el
Megacanje 2005-2010 (holdouts) y que involucran más de 11.000 MD; sin
contar las consecuencias financieras que pudieran extenderse a bonistas
ya entrados en el canje de títulos si se aplicara la Cláusula del
Acreedor más favorecido.
- Las demandas hechas por empresas (y también por holdouts) ante el
CIADI – el tribunal de arbitraje del Banco Mundial – donde ya existen
también fallos en contra de la Argentina. No se tiene una estimación
actualizada de los reclamos en este rubro, que originariamente abarcaba
denuncias por unos 20.000 MD pero ahora se habría reducido a menos de la
mitad de esa cifra (quizás entre 7 y 8.000 MD).
- La masa de juicios locales contra la ANSES por parte de jubilados
y pensionados que reclaman la actualización legal de sus haberes,
siendo que hay actualmente más de 450.000 juicios abiertos y que el
promedio de los reclamos estaría en unos 140.000 $ por damnificado.
Aunque no revisten carácter de reclamos judiciales generalizados – al
menos, por ahora – en este capítulo pudiera incluirse también el
problema de la deuda externa a renegociar con los países del Club de
París, cuyo monto sería del orden de los 9.000 MD, si bien el MECON
consigna sólo 6.100.
El tema de los juicios contra el Estado – al que ya nos hemos
referido en varias notas anteriores (relativas al pedido de embargo de
la fragata Libertad y a los fallos de Nueva York a favor de los llamados
fondos-buitre) – constituye indudablemente uno de los condicionantes
más serios de la deuda pública argentina dado sus efectos directos y su
implicancia sobre los bonistas que ya ingresaron en los canjes de deuda
2005 y 2010.
Hasta aquí el panorama primario o inventario básico del cuadro de
endeudamiento público de la Argentina actual, con las insuficiencias
forzosas del caso dada la falta de informaciones oficiales.
EN CONCLUSION:
Conforme la advertencia hecha al inicio de esta nota, cuando el
gobierno Kirchner habla de la Deuda Pública se refiere sólo al primer
rubro – el ítem a) – de este largo listado de áreas, niveles y ámbitos
de endeudamiento; esto es, considera solamente el peso de la deuda
performing y registrada del Estado Central.
Del sintético enunciado de cada uno de los rubros restantes – que son
todos menos el primero – surgen entonces algunas conclusiones
importantes:
a) El monto verdadero de la Deuda Pública Nacional excede con
mucho el stock de deuda declarada por el MECON, que acota los datos sólo
a una parte de las obligaciones del gobierno central.
b) No es cierto que el país se está desendeudando: tan sólo la
deuda pública de la Administración Central crece a un ritmo de más de
10.000 MD por año; y el engañoso ratio Deuda/Producto no invalida esta
realidad.
c) El gobierno Kirchner sostiene un nivel de deuda impagable a
costa de una deuda intra-Estado que descapitaliza el BCRA, desfinancia
el sistema previsional y desvía en la práctica grandes fondos públicos
de sus destinos específicos.
Así como la inflación real es mucho mayor que la inflación oficial
del INDEC, así también la deuda real de la Nación Argentina es mucho
mayor a la deuda declarada oficialmente.
La crisis del Modelo K por falta de superávits gemelos – fiscal y
externos – para poder soportar el pago de los servicios de la deuda por
capital, intereses y cupones PBI hace que la administración Kirchner
aguante hoy un mecanismo de máximos pagos posibles a costa de empapelar
a las entidades del Estado con títulos sin solvencia fiscal.
El objetivo gubernamental en curso es así abonar servicios de deuda a
ultranza, demostrar vocación pagadora a rajatabla y retomar las
negociaciones en diversos ámbitos para reinsertarse, una vez más, bajo
condiciones “normales” en el sistema de la deuda.
La Deuda intra-Estado funciona, en la práctica, como un proceso
transitorio o “préstamo-puente” interno hasta que pueda cumplimentarse
la Hoja de Ruta planteada por el ex ministro de economía y hoy
vicepresidente Boudou: 1. Solución del problema de los Holdouts, 2.
Arreglo de la Deuda Externa con el Club de París, y 3. Regreso del país
al Mercado Internacional de Capitales, para volver a endeudarse.
De las posibilidades de mantener su adscripción a este sistema de
deuda pública perpetua depende no solo el sostenimiento del Modelo K
sino también la estabilidad política del gobierno Kirchner.
